原国家经贸委的“一令三文”在一次性发泡塑料餐具尽早推出历史舞台，让环保餐具尽快占领市场的整顿工作中显示出的决心与力度都是空前的。第6号令发布6年以来，各省市地方政府也都先后发布了命令，但做法不一，市场现状如何？“白色污染”究竟得到控制没有？已成为专家、学者、新闻媒体关注的焦点，各地方政府、企业、外资企业也议论纷纷。一些省市及全国人大代表、政协委员也纷纷向中央有关部委及相关地方政府部门提出提案或意见、建议。中国的一次性快餐具究竟该如何发展？采取什么样的政策？是中国包装行业和治理“白色污染”，保护环境，发展循环经济当前必须解决又不能回避的重大问题。

2005年6月1日至2005年8月17日，由北京循环经济研究院副院长、联合国工业发展组织中国投资与技术促进处绿色产业专家委员会委员、原国务院全国包装改进办公室常务副主任李沛生任组长，由国家发展与改革委员会主管的《中国经济导报》社、北京现代循环经济研究院、北京帕克茵（PKI）包装有限公司参加的“一次性快餐具市场现状调查组”冒着酷暑与“麦莎”台风，先后考察了北京、上海、浙江、江苏及广东等经济发达的5省11个城市30多个地方政府主管部门（废弃物管理处、环保局）、地方行业协会、包装办公室、各类快餐具生产企业、发泡塑料餐具回收企业、餐馆、酒楼、街道与社区、废品回收公司，通过座谈会与深入实际、现场听、问、看等不同方式，与相关负责同志交换意见，取得了大量的一手材料。

一、 国内一次性快餐具的现状：

1、我国泡沫塑料包装工业的现状与趋势。

泡沫塑料是塑料的一个品种。自1845年泡沫橡胶问世以来，随着科学技术的发展，聚氯乙烯泡沫塑料、聚苯乙烯泡沫塑料等产品相继制成，并实现了工业生产，在发达国家中得到了迅速发展。我国自1958年以后，也先后研制并生产出聚氯乙烯泡沫塑料、聚苯乙烯泡沫塑料、聚氨脂泡沫塑料、聚乙烯泡沫塑料等。目前，我国已基本研制成了一个泡沫塑料工业体系。全国现有数百家工厂从事这方面的生产。现除西藏无泡沫塑料生产外，其他各省均有生产泡沫塑料企业，2003年产量约105万吨。较2002年的76.1万吨增长14.3%；用于包装的泡沫塑料产量占32万吨。

泡沫塑料具有比重轻、吸水性差、缓冲防震性能好、保温性好的特点，因此被广泛用于食品和快餐包装、家用电器、仪器仪表、特种工艺品的包装。当前，国内外用作包装材料的泡沫塑料品种是以聚苯乙烯泡沫塑料为主。

根据我国实际情况，20世纪80年代中期，我国包装工业和产品包装改进规划中就明确提出，发展泡沫塑料材料应以聚苯乙烯泡沫为主，以聚氨脂泡沫、聚乙烯泡沫为辅，以食品快餐和家用电器、仪器、仪表、工艺品、玻璃仪器、陶瓷制品作为包装对象，并要加快聚苯乙烯挤出片材在食品快餐企业的推广应用。根据泡沫塑料体轻的特点，泡沫塑料及制品不易单独运输，应找出最经济合理的运输半径，所以泡沫塑料包装工业企业应合理布局，不宜过于集中，更不能盲目上马，应建在使用与泡沫塑料包装制品工业较好的城市和部门。

2、我国一次性快餐具的发展历程与现状——发泡塑料餐具禁而不止，环保餐盒步履维艰。

由于国际上泡沫塑料这种新技术、新产品的飞速发展，国内经济快速发展和人们生活节奏加快，按照业内人士的统一认识和规划，80年代中期，我国河北省沧州市第二塑料厂等一批企业就开始从日本、台湾等国家和地区引进聚苯乙烯发泡塑料餐具片材生产线和成型机；后来又有一批外资企业投资，进入中国市场，上海等一批机械制造企业消化吸收国外先进技术与设备，研制成功我国的聚苯乙烯发泡片材生产线和快餐具成型机，从而使我国的聚苯乙烯快餐具行业得到了迅速发展，使用量年年递增。

聚苯乙烯泡沫塑料餐具分为EPS模塑餐具；PSP吸塑餐具和高档复合吸塑餐具（聚苯乙烯发泡片材和彩印BOPS薄膜复合）三种。目前，前两种在国内已得到了很快的发展。据业内人士讲，1999年我国聚苯乙烯片材生产线就已有170多条，餐具销售量达到160亿只。其中，广东地区约40—50亿只，占全国的1/4。政府发布禁令6年后的2005年，除部分企业倒闭、转产后，全国有聚苯乙烯片材生产线达200条以上；快餐具成型机已向乡镇企业发展，拥有量比以前更多，目前餐具年销售量达到280亿只以上（含餐盒、面碗、杯、盘）；全国每年快餐盒用量为120亿只（其中各种环保餐盒年销量为34亿只，占一次性快餐盒生产销售使用量的28.33%； PS发泡餐盒为86亿只，占一次性快餐盒生产销售使用量的71.67%），较6号令发布的初期年总销售量有增无减，而且在全国各地，聚苯乙烯餐盒在市场上的平均占有率达到70%以上，上海市市场上几乎95%以上为聚苯乙烯塑料餐盒。

由于得到了政府要禁止发泡塑料餐具的消息，2000年以前，各方面纷纷投资建设替代发泡塑料餐具的生产企业，即“环保餐盒”。

Ÿ 纸浆模塑餐具。在“环保”餐具中，纸浆模塑餐具企业从1999年的100家左右迅速发展到600家左右。经过6年的市场激烈竞争，因无法与聚苯乙烯发泡塑料餐具竞争，已倒闭转产了500多家。到2002年，全国只剩下60多家纸浆模塑餐具生产企业，产量只有5亿只，只达到全部生产能力的1/9，且大部分产品用于出口，销量只有3.5亿只，占一次性快餐盒生产销售使用量的2.92%，销售困难。

Ÿ 纸板涂膜型餐具。6年来，由于生产企业在市场的激烈竞争中无法与聚苯乙烯发泡塑料餐具竞争，从1999年的数十家企业，拥有各类纸板餐盒生产设备200台、生产能力近15亿只，下降到20多家企业，生产能力下降到1.5亿只。至2002年生产量只有1500万只，销售量仅达到1000万只，占一次性快餐盒生产销售使用量的0.00084%（百万分之八点四），销售困难。

Ÿ 植物（秸秆）纤维型餐具。生产企业一般规模较小，多数是在1999—2002年发展起来的。6年来，也由于市场的激烈竞争，无法与聚苯乙烯发泡塑料餐具竞争，现在也有一批生产企业倒闭。2002年时生产量只有1000多万只，销售量仅有500万只，占一次性快餐盒生产销售使用量的0.0004%（百万分之四点二）。今年上半年又有北京润池新元科技发展有2限公司等一批植物（秸秆）纤维型餐具生产企业继续倒闭，销售困难。

Ÿ 一次性可降解塑料餐具有光/生物EPS型、淀粉填充EPS型和光/生物降解聚丙烯型等品种。其中光/生物降解聚丙烯餐具降解性能相对较好，国内也具备了一定生产能力。至2002年，全国已有生产厂家80多家，年生产量35亿只，年销售量达到30亿只，占一次性快餐盒生产销售使用量的254%（这类餐盒就是近期新闻媒体报导的有毒餐盒），是全部生产能力60亿只的1/2。6年来，由于性价比无法与聚苯乙烯发泡塑料餐具抗衡，为了降低成本，一些生产企业不顾人民的身体健康，又向制作此种餐盒的配料中加入CaCo3、滑石粉等，即形成现在标有“环保餐盒”标志的“有毒餐盒”。这类餐盒属于假冒伪劣的“环保餐盒”既不能降解，又不能回收。一些地方政府又在组织有关部门的队伍从事“打假”工作。

目前，全国各类“环保餐盒”2002年总的销售量约为34亿只，只是目前在市场上继续流通的聚苯乙烯的发泡塑料餐盒销售量的2/5，比一个广东省年消耗量还少。

1）2000年以前，广东省有发泡塑料餐具生产企业15家，2000年生产发泡塑料餐具约40亿只。根据广东省包装技术协会今年1月12日给广东省人民政府的报告中称：“2004年以后，由于政府禁止发泡塑料餐具，于是各类打着‘环保餐具’的替代品纷纷出来亮相。从2001年起，时间已经过去了整整4年。根据今年初统计，2004年全省现有发泡塑料餐具生产企业34家，2004年生产发泡塑料餐具40亿只，约占全国总产量的1/5，工业产值约3.2亿元。其中出口12亿只，占总产量的1/3。主要出口地区有香港、澳门、美国、加拿大、日本、法国、新西兰、澳大利亚、新加坡、南非等。2004年与‘禁令’实施前的2000年相比，生产发泡塑料餐具的企业数量增加了21家，发泡塑料餐具产量与2000年持平。广东省发泡塑料餐具生产企业，虽然大多数仍然能够进行生产经营活动，但从理论上讲就是处于‘地下’状态；经销企业经营发泡塑料餐具活动也处于‘地下’状态，而市场上大量流通使用的是塑料发泡餐具——禁而不止。

反之，各类替代产品——‘环保’餐具生产企业的情况，则很不乐观。2000年以前，由于得到政府将要禁止生产、销售、使用发泡塑料餐具的消息，各方面纷纷投资建设各类‘环保’餐具（如纸浆模塑餐盒、降解餐盒、植物纤维餐盒、纸板复合餐盒等）企业。至2000年，广东省已经有各种‘环保餐具’生产企业16家；当年生产了各类‘环保’餐具约2.8亿只。4年后，即2004年生产各类‘环保’餐具企业维持生产的只剩下5家（倒闭、转产的有11家）；各类‘环保’餐具产量约为2亿只。其中，50%的产品出口。”由于各种‘环保’餐具企业在价格、性能上与发泡塑料餐具相比均处于劣势，故在经营与市场流通上也都处于步履维艰的状态。

广东省包装技术协会经过长期调查，于今年1月12日给广东省人民政府写了一个《关于广东省一次性餐具行业的调查报告》。报告中陈述了广东省目前餐具行业的基本情况，各种餐具优缺点比较与建议：1、为了保证人民群众的食品卫生，应当提倡使用发泡塑料餐具；2、按照上海模式对餐具行业进行管理实施“源头控制回收利用，逐步禁止，鼓励替代”等措施，促进循环经济的发展。2005年8月上旬，张德江书记、黄华华省长都做了批示。2005年5月份，广东省包装技术协会又将调研中发现的问题及建议撰写成《运用循环经济治理白色污染》调查报告和《关于实施回收利用措施治理“白色污染”的建议》上报给广东省主管经贸工作的游宁丰副省长。游副省长05年5月26日批示：“请省经委商环保局研处，运用循环经济理念实施回收利用措施来治理有道理，并责成省经贸委、省环保局、省建设厅负责落实。

2）浙江省人民政府采取的是禁止发泡塑料餐盒生产、使用、销售的政策。但在义务、温州等经济发达、打工族多的城市，一次性发泡塑料餐具仍占市场份额较大，多种快餐餐具在市场上共同流通。2004年浙江省又增加了18条生产PS发泡快餐饭盒生产线。其中，绍兴市增加了4条，温州市增加了2条，金华市增加了4条，杭州市华江等3家企业增加了6条，临平康达增加了1条，义务市增加了1条。

3）江苏省人民政府于2000年9月22日，发布了〈江苏省一次性塑料餐具和塑料袋污染管理办法〉的171号政府令，并于同年10月1日起施行。171号下达后，省级各有关部门（包括环保局、工商局、包装协会、办公室、市容、城管、质检等部门）积极贯彻执行，组织宣传一次性餐盒标准，组织替代产品展览，查抄生产、经销发泡塑料餐具企业与产品。但均未能奏效。沪宁线上五大经济发达城市（南京、镇江、常州、无锡、苏州）越禁止，生产PS发泡餐盒的越多，市场上流通的多数为发泡餐具。有关主管单位同志感慨地说“禁白令成了白禁令”。南京市日消耗一次性快餐盒从171号下达前的10万只，到现在已达到20多万只以上，年使用量约1亿只左右。生产发泡塑料餐盒的大小企业近20家。

目前，仍维持这个数量。生产纸浆模塑快餐盒的企业原有3家均已垮台。其中最大的一家为中国包装总公司直属的中包新技术开发包宁公司，投资1000多万由于竞争不过发泡塑料餐盒，企业亏损，现已倒闭转产卖家具。江苏石油总公司降解树脂厂花巨资从德国引进的降解树脂材料生产线制作餐盒、垃圾袋，也因在市场经济竞争中无法立足，而转向出口；2003年搬迁到深圳。南京农业大学一教授自己出资搞淀粉降解餐盒，也因成本高，无法与发泡塑料餐具竞争，而导致失败。常州市环保局自然生态保护处负责人介绍：常州市在政府禁令发布前，年消耗快餐盒约在800万只，到现在2004年已发展到年消耗快餐盒1500万只以上，且市场上主要为发泡塑料餐具饭盒。1999-2000年，常州市环保局是认真贯彻落实原国家经贸委6号令和省政府171号“禁白令”的，成立了领导小组；通过报纸电台进行了舆论宣传；组织了替代品（新建设投产了武进市天华餐具有限公司生产纸板涂膜餐盒生产线，武进新绿包装制品厂的植物纤维餐盒生产线）的展示；由市环保局、市经委、市工商局联合每周组织1—2次检查。检查结果不好。2002年常州市60多家快餐店集体拒绝使用“环保”餐盒；红凌塑包有限公司12条纸浆模塑餐盒生产线，因无力竞争，已倒闭。前述的纸板涂膜快餐盒与植物纤维餐盒生产企业也已倒闭。市里也无法管理，“执法成本与效果不成比例”；采取强行没收产品办法也不管用，执法困难重重。因此，2003年以后，常州市不再对此项工作进行管理。江苏省其他城市也基本如此。

江苏省目前生产发泡塑料餐具生产线较“禁白令”实施前增加了8条，分布在南通2条、，如皋2条、溧阳2条、昆山2条。

4）上海市人民政府采取的政策是“源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代”十六字方针政策，实施了“三分钱”工程，对“白色污染”主要污染源“一次性PS发泡餐盒”进行管理。目前上海市除部分地区，如火车站、客运码头、机场、外滩风景区、人民广场地区、南京东路步行街、淮海路商业街、佘山、淀山湖旅游风景区等20多个地区公共场所禁止使用一次性餐具外，其余地方都允许使用PS发泡餐盒，取得了实效。

Ÿ “视觉污染”明显减少。目前马路上、垃圾桶中、垃圾填埋场里，废弃的一次性塑料饭盒的数量都有明显减少。调查组深入到苏州河、骊山路、宜川三巷小区，没有发现有丢弃的发泡塑料餐具。上海市南汇区、徐家汇区、黄浦区、比邻上海的昆山石浦镇等地的饭店、酒楼应用的快餐具全部是PS发泡塑料餐具。因此亦可以说，由此造成的“视觉污染”问题已基本解决。

Ÿ 按照循环经济的“3R”原则，上海市对一次性发泡塑料餐具的管理办法，体现了规范化、再回收利用、再资源化的典范。从2000年6月14日，上海市人民政府颁布了“上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法”（以下简称“办法”），即84号令，并自同年10月1日起实施以来的4年多时间里，累计回收的一次性塑料饭盒近12亿只，折合7373吨，再造塑料粒子3687吨，用于生产硬塑料产品的原料。目前，供不应求，为国家经济建设节约了大量的石油。随着时间的推移，上海市每日使用发泡塑料餐具达到120万个，日回收80万个以上，回收率在70%以上，年回收量达到3亿只。

Ÿ “办法”实施以来，市民的环保意识得到了普遍提高，各大超市、餐饮业已共同提倡少用或不用对环境产生污染的产品。目前，适用对环境友好的“绿色产品”已成为各界共识。一批从事捡拾回收餐盒的基层群众，与若干快餐店定点联系，最高的个人日能回收一次性发泡快餐具1500—2000只，日可挣到回收费用20—30元。这对于下岗职工和进城务工人员来说，也是一笔重要的生活费用来源。这支队伍已形成回收废弃发泡塑料餐盒这场“人民战争”的主力军。通过生产者付费和局部禁止办法的执行，从根本上减少了“白色污染”源的产生量和使用量；回收再利用工作的推广和深入，也使“白色污染”源的最终填埋量得到了有效的控制。上海市人民政府废弃物管理处有关同志深有感触地认为：国务院领导视察葛洲坝批评PS发泡塑料餐具对环境造成的白色视觉污染是正确的，造成白色视觉污染的真正原因是由于人的环保意识不强、人为因素造成的，是由于政府管理不当造成的。因此，提高全民的环保意识和素质是极其重要的。

上海市目前有6家生产PS发泡塑料餐盒的生产企业，平均日产160万个。除提供上海本地外，还有相当量出口。全市原有6家生产纸浆模塑餐盒企业，由于在市场经济中竞争不过PS发泡塑料餐盒，已倒闭，损失1800万多元。其他几种（纸板涂膜、植物纤维）餐盒企业也已倒闭，尚有1家企业生产聚丙稀降解餐盒出口。上海市人民政府废弃物管理处与昆山保绿再生处理有限公司合作，下步拟将塑料袋进行回收再资源化。目前，生产线已投入使用。

Ÿ 北京市一次性发泡餐具企业很早就注意到了这种产品对环境造成的影响。因此在1996年就已开始回收再利用工程的积极探讨，并得到了市环保局领导的大力支持与协助。北京市环保局、工商局于1997年6月联合发出了《关于对废弃的一次性塑料餐盒必须回收利用的通告》，并要求回收率必须于1998年达到30%，1999年达到50%，2000年达到60%的要求。1997年在京的6家一次性发泡餐具生产企业，按照国际通用的治理环境污染原则——“谁污染，谁负责”，投资3000多万元，自愿共同组织了“北京福生环保技术公司”，制订了回收计划，在北京地区设立了8个回收站，专业回收队伍达到1000多人。1997年9月1日正式运行。 1998年回收量达到1834吨，回收率59%；1999年回收量达到1915吨，回收率达到63%；2000年回收量达到1965吨，回收率66%。由于受政策影响，2001年以后，回收量开始走下坡路，仅有896吨，回收站也缩小到3个。1999年该6家发泡餐具生产企业投资了73万美元在通县成立了再生处理厂，即“北京保绿环保再生处理有限公司”，将废弃发泡塑料餐盒变废为宝，生产出聚苯乙烯再生塑料粒子，成为硬塑料产品的再生资源，获得4200多吨再生原料，减少了13万余立方米的垃圾掩埋体积，取得了良好的社会效益。国家环保总局对北京市的做法予以了肯定，并发出环发[1997]590号《关于同意北京市和天津市作为治理白色污染试点城市的批复》文件。上海市也派人来北京市学习，并发展成现在的16字方针和“三分钱工程”。只可惜北京市没有能坚持下去，形成墙内开花墙外红的局面。特别是北京市人民政府于1999年3月31日发布了第25号令——《北京市限制销售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理办法》后，使发泡塑餐具的回收利用处在停顿、减量状态。通县的再生处理厂将设备变卖，50亩地工厂一片杂草丛生；投入到回收系统的3000万资金打了“水漂”。北京最大的发泡塑料餐具生产企业，北京通豪塑料制品有限公司6条线封闭了5条，1条改生产降解餐盒，经济效益急剧下滑。北京市场上一次性快餐盒使用量为7亿只左右，月平均使用量在6000万只，市场上发泡塑料餐具占有率仍在50%以上。

3、据有关专家估算，全国“禁白令”下达后的6年中，由于被禁对象的部分生产聚苯乙烯发泡塑料餐具企业倒闭转产；“禁白令”中支持的各种替代产品——“环保餐具”在市场激烈的竞争中，无法与聚苯乙烯发泡塑料餐具竞争而纷纷倒闭、转产；一些回收废弃发泡塑料餐盒的处理工厂，回收体系被迫停止运行，造成全国至少损失20亿元以上。江苏省淮阴市一位私企老板向江苏省包装技术协会一位负责同志边哭边讲：根据政府的禁白令，他投资30万元，建成了一座植物纤维餐盒生产企业。但因在市场竞争中不敌发泡塑料餐盒而被迫将企业关闭。“我相信政府的政策，紧跟政府的政策。现在看来，跟的越紧，倒霉越大。30万元全部打水漂了。30万元是我多年积攒下来的血汗钱啊！”杭州市解放饭店一位总经理讲：禁用发泡塑料餐盒，改用“环保餐盒”，一年中使饭店多增加成本50多万元。一家餐馆，一年多挣50多万，哪那么容易啊！常州60多家快餐企业集体向政府上书拒绝使用“环保餐盒”，基层怨言多；一些地方政府主管此项工作的官员，由于对“禁白令”迷惑不解，执法困难，也多采取睁一眼闭一眼的态度，听之任之。在发泡塑料餐盒生产企业中，约有50%以上是台商、韩商、日商、港商等外资企业投资的。禁白令出台以后，一些外资企业的负责人深感不解，“美观、实用、价廉的发泡塑料餐具在世界先进国家能够经久不衰地使用，为什么在中国就不行，值得反思。”“中国的产业政策为什么说变就变？从循环经济的原则看，聚苯乙烯发泡餐盒是在当今一次性快餐具中最为高科技、低成本、高质量的一种优选产品，可以再回收利用、再资源化的产品，而6号令却认为发泡塑料餐具是一种落后产品而加以禁止？”“邓小平先生讲，对外资、台资的政策50年不变，为什么说变就变……”造成了极不良的政治影响。十届全国人大广东代表李国强于2003年10月28日给国家发改委马凯主任致信（见附件3）：发改委“有必要反思一下6号令中对发泡塑料餐具实施的‘三禁’政策；反思它的制订是否仓促，实施过程中一些连带问题解决方案是否有对策，以及此政策与我国国情、习俗之间的关系。特别是处于当前的局面下，又如何应对”、“我们较偏向通过加强教育及通过回收利用的途径解决该废弃物的环境（污染）问题”。

2005年3月5日全国人大广东代表李国强（代表号01839）等8位人大代表将上述内容写成提案——《应用“循环经济”理念，完善相关法规和政策，彻底解决“白色污染”难题的建议》，递交给了十届全国人大第三次会议（见附件4）；广东省人大代表袁征等９位省人大代表也以第1162号提案向省人大代表第二次会议递交了《关于加强“白色污染”防治的建议》的提案（见附件5），强调“必须以‘循环经济’的理念，从生产、消费、回收、再利用几个环节全程控制，而不是禁止。” 近日，国家环保总局、商务部、建设部对4907号提案以环建函[2005]85号做出书面答复（见附件2）：“我们非常赞成你们的建议，应用‘循环经济’理念，以及完善法规和政策规定等措施，控制和减少塑料废弃物的危害，……支持对塑料包装袋和发泡塑料餐具等固体废物的回收利用”。

目前，广东省、浙江省、深圳市都准备从“禁止”生产使用一次性PS发泡餐盒，走循环经济、回收利用之路。上海在内的4省市对一次性发泡餐盒走回收利用之路总量达到64亿余只，占现有使用销售量的74%，全国走回收利用之路已显现大势所趋之势。这些省市也不存在“有毒餐盒”的问题，基本能不需要打假。